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浅谈人民监督员制度的全面实行

发布人:lh  |  来自:陈霞  |  发布时间:2014-03-21 15:18:36  |  点击次数:7137
论文摘要:最高检为了保证正确行使检察权特别是职务犯罪侦查权,自2003年起依照相关法律,试行人民监督员制度,接受外部的监督。去年又在试点取得成功经验的基础上全面修改下发了《关于实行人民监督员制度的规定》(下称《规定》)。本文拟从人民监督员制度试行经验、准确把握《规定》内涵、采取措施全面推行《规定》三方面思考检察机关当前应该马上着手的工作,以更好地推动这项制度走上规范化、法制化规道。
关键词:人民监督员   试行成效   内涵 实行
检察机关是法律监督机关,为了保证正确行使检察权特别是职务犯罪侦查权,2003年,最高检颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》。什么是人民监督员制度?它是指在检察机关查处贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪过程中,由通过机关、团体、企业事业单位推荐或者公民自荐产生的人民监督员,依照一定程序对检察工作实行监督的制度。试行这项制度主要是希望通过选任一定数量的公民有序有重点地参与检察机关查办职务犯罪等工作,起到监督作用,促使检察机关提高执法水平和办案质量,提升队伍素质,“保障检察权的正确行使,维护社会公平正义,切实体现宪法关于一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神。”[1] 2010年10月,最高检在试点取得成功经验的基础上全面修改下发了《规定》。人民监督员制度从试点到全面推行,标志着该制度正式成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,对于保证检察机关依法独立公正行使检察权,更加扎实有效地做好新形势下的各项检察工作,具有十分重要的意义。当前,我们必须在认真总结人民监督员制度试行期经验的基础上准确把握《规定》的内涵,积极采取各项措施将《规定》全面落到实处。
一、人民监督员制度试行以来的成效
人民监督员制度试行以来,这种来自检察机关外部的监督给予检察官更大的压力,全国检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高:起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%,安全事故、超期羁押现象明显减少。广东省2004年10月开始试行,至2010年10月,全省人民监督员共监督了拟维持逮捕决定案件、拟撤销案件、拟不起诉案件“三类案件”2153件,“五种情形”3件。“三类案件”经过监督程序,人民监督员同意检察机关拟定意见的占96.1%,不同意检察机关拟定意见占3.9%。检察机关对不同意见的监督结果,采纳占66.7%。正如最高检人民监督员办公室总结的:成功督办了一批案件,维护了司法公正;推动了查办职务犯罪案件,促进了检察权的正确行使;排除了办案中的干扰和阻力,有助于检察机关依法独立行使检察权;促进检察队伍执法观念和执法方式的转变;增进了人民群众对检察机关的理解、信任和支持;体现了诉讼民主的要求。[2]
  人民监督员试点工作也得到了社会各界的理解、赞同、关心和支持,它相继被写入《国家人权行动计划(2009-2010年)》、《中国反腐败和廉政建设(2010年)》等六个白皮书。许多专家学者充分肯定了这种做法,如全国人大法律委员会委员、清华大学法学院教授周光权说:人民监督员制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、扩大诉讼民主、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面发挥了巨大作用,具有其他监督制度难以替代的独特功效。
试行的人民监督员制度发挥出巨大作用,它扩大了司法的透明度,制约检察权力,遏制司法腐败;它彰显了程序正义,使一些不服检察机关的行为有了救济的途径,便民利民。
二、    准确把握《规定》的深刻内涵
人民监督员制度试行所取得的成效促使检察机关更积极地推行《规定》,但在全面实行前,务必要理解好其的深刻内涵。
1、深入理解实行《规定》的必要性
当前,群众最关心的是“谁来监督检察机关”,而检察机关自身存在一些问题也需要外部监督来帮助改进,于是中央决定从人民群众反映最强烈的问题入手,站在确保司法权正确行使的角度,部署检察机关探索试行人民监督员制度人民监督员制度的精髓在于强化司法的民主性,其价值在于维护被追诉人的合法权益、提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。[3]它在保证检察机关依法独立行使检察权的前提下,增设了一个了解人民群众意向的渠道,体现了群众直接参与到司法领域来管理国家事务,具有权威性和严肃性,是有效防止权力滥用的途径之一。检察机关只有转变执法观念,完善内部监督,接受外部监督,规范执法行为,提高办案质量,有序深入推进三项重点工作,才能更好做好法律监督工作,维护社会公平正义。
2、全面实行《规定》前需明确的几个问题
首先是范围。《规定》将试行时的“三类案件”、“五种情形”调整为七个方面:检察机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案;超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物;拟撤销案件的;拟不起诉的;应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。对比试行的《规定》,一是取消了“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”的情形。按照《刑诉法》第六十条规定“对有证据证明有犯罪事实,可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人,采取取保候审、监视居住等方法,尚不足以防止发生社会危险性,而有逮捕必要的,应即依法逮捕”。那么,如何判断这些条件,诸如是否可能判处徒刑以上刑罚,是否有逮捕必要,这涉及专业知识,人民监督员不容易判断。另外,2009年9月以后,最高检规定省级以下(不含省级)检察院立案侦查案件需要逮捕犯罪嫌疑人的,应当报请上一级检察院审查决定。即审查逮捕权上提一级,有效解决了犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件的监督问题。再退一步说,万一错捕了,也有救济机制,案件当事人有权申请国家赔偿,如果法院的赔偿委员会作出赔偿决定,检察机关不予赔偿,当事人还可申请强制执行,可见逮捕环节也受外部监督。二是将“超期羁押的”、“违法搜查、扣押、冻结的”补充为“超期羁押或者延长羁押期限不正确的”、“违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物”。延长羁押期限、违法处理扣押、冻结款物都是检察机关自由裁量权的体现,如果延长羁押期限的决定不正确,或者违法搜查、处理扣押、冻结款物,都会侵犯当事人的人身权利,因此有必要将这两种行为纳入监督。三是将“应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的”删改为 “应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”。这样的表述更加准确、顺畅,便于理解。
其次是程序。一是组织方式。省级以下检察院人民监督员的产生、选任和管理上提一级,取消基层院人民监督员办公室(指县区),由纪检监察部门一名人员负责信息联络。这样既回避了“熟人”,防止不愿监督、不敢监督的情况,又避免了基层院人民监督员在时间上、精力上达不到工作要求的尴尬,从而保证人民监督员监督的中立性。与上级院统一选任人民监督员相适应,提交人民监督员监督的案件,由上级院统一组织人民监督员监督。上级院可以根据本辖区内的交通条件、区域设置等情况,确定承办案件的监督地点。二是统一程序。纳入监督范围的七类案件或事项适用统一程序:对应当接受监督而未履行监督程序直接作出处理决定的,上级院应当予以通报,必要时可以责令下级院依照规定启动人民监督员监督程序。三是评议表决。案件承办人和相关人员在全面客观介绍案情后应当回避,确保人民监督员独立客观发表意见。四是与诉讼程序、办案程序的衔接。不能因为人民监督员的监督而延长法定办案期限,坚决防止超期羁押。要把监督程序与职务犯罪案件立案报上一级院备案和撤案、不起诉报上一级院批准等办案程序衔接起来,避免冲突。
再次是人选。一是省院建立人民监督员库。由于我市已完成试点期间第二届人民监督员的换届选任工作,按广东省检察机关全面推行人民监督员制度的实施方案》要求,新选任的人民监督员待省院确认后颁发省院人民监督员证书,并通过新闻媒体公布,原市院人民监督员即成为省院人民监督员,纳入省院人民监督员库,由省院统一管理,履行对市院案件监督职责。二是市院建立人民监督员子库。市院以各县区院选任的人数为基础统一选任人民监督员,县区院在试点期间已选任的人民监督员,任期尚未届满的报市院确认后,与拟任人民监督员同时公示。公示期满无异议者,由市院作出选任决定并颁发人民监督员证书,通过新闻媒体公布,原县区院人民监督员成为市院人民监督员,履行对县区案件的监督职责。
第四是经费。《规定》第四十条:“人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用,人民检察院应当给予适当补助。”第四十一条“人民检察院为实施人民监督员制度所必需的经费,列入人民检察院公用经费保障范围。”对经费问题给出了规定,但“适当补助”没有定额度。
3、正确区分人民监督员监督与人大代表监督的差异
人民监督员制度应运而生,目的是通过独立于检察系统之外的监督体系强化对检察工作的监督,即建立外部监督机制,将查办职务犯罪案件的关键环节置于人民群众监督之下,虽不是让人民监督员为检察机关的案件质量把关,但力求通过畅通群众监督渠道,让民众参与检察,从制度上促进规范执法,防止检察权的滥用。它与人大代表监督在性质、范围、程序、效力及监督权行使方式上不尽相同。前者属于社会监督,监督对象特定而具体(对检察机关办理直接立案侦查案件中拟作撤案、不起诉处理等七个方面实施监督),监督时独立评议案件,若不同意检察机关拟定意见而另有表决意见的,送检察长审查,检察长不同意表决意见的,交检委会讨论后向人民监督员说明情况。后者属权力监督,监督对象全面而宏观(可以对各项检察工作),监督时,县级以上各级人大代表主要审议检察工作报告、视察检察工作等,向本级人大常委会提出对检察工作的建议、批评和意见,通常以小组形式进行,检察机关必须研究处理并负责答复代表。同时具有两者身份的,其监督案件的行为不属于人大代表监督范畴。
三、采取积极措施,全面实行人民监督员制度
我市2006年开始试行人民监督员制度,先后选任45名人民监督员,分别来自机关、团体、企事业组织、基层组织。监督“三类案件”64件,其中拟不起诉案件63件,拟撤销案件1件。人民监督员均同意检察机关拟处理意见。下一步,我市将采取积极措施,全面实行人民监督员制度。
1、及时健全机构并完善相关制度。我市两级院均成立了人民监督员试点工作领导小组,配齐年富力强的骨干,落实专人负责,搭建组织架构;配备办公用房及电脑、铁柜、办公桌椅等一批设施,给予硬件保障;制定监督案件备案等制度保证监督工作落到实处。下一步要及时调整市院人民监督员办公室(下称监督办)成员,统一管理,完善相关制度,推动人民监督员队伍建设,不断提高规范化程度。如可借鉴山东省安丘市院的工作经验:一是建立立案通报制度。职务犯罪侦查案件初查后不论立案与否,从作出决定之日起三日内分别将未立案的理由或立案决定书报送监督办,以便通报人民监督员。对存有异议的案件,监督办发出通知,让案件承办人汇报情况,组织人民监督员监督评议,确定是否有应当立案而不立案或不应当立案而立案的情形。二是建立协调联动制度。人民监督员要定期了解自侦案件犯罪嫌疑人羁押情况,听取监所部门的意见,看是否存在超期羁押情形;定期听取控申部门有关刑事赔偿情况的介绍,维护当事人的合法权利。三是建立告知回访制度。办案人员必须向人民监督员通报搜查、处理扣押、冻结款物的基本情况,接受人民监督员监督。人民监督员可以对初查不予立案的单位和个人、侦查终结的职务犯罪嫌疑人、发案单位及主要证人跟踪回访,查看检察人员是否有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为。
2加大宣传力度。在关于人民监督员制度认知程度的调查中,随机采访年龄在20-75岁的73人中,知道检察机关试行或实行人民监督员制度的7人,仅占9.58%。问及是否愿意担当人民监督员时,愿意的12人,占16.43%。问及余下的61人为什么不愿意时,觉得事不关己的8人,占13.11%;抱着多一事不如少一事态度的39人,占63.93%;认为去了也不管用的14人,占22.95%。可见,人民群众对检察机关实行人民监督员制度了解不多,因此要加大宣传力度,在宣传角度、范围、方式等方面下足功夫,让舆论宣传成为促进人民监督员制度和谐发展的助推器。今后要多向市领导汇报工作,利用广播、电视、报纸、网络等媒体,向社会公布监督办法、人民监督员办公室电话和人民监督员名单,通过办展览、发短信、印发宣传册等方式分阶段、分层次集中宣传,让广大群众因了解而支持且参与。
3、把好选任关。选任人民监督员是落实人民监督员制度的重要前提,直接关系到监督的成败。根据《规定》第七条“省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任”的要求,市级院建立人民监督员子库。针对目前选任范围窄、代表性不够、符合条件的人员少及人民监督员监督精力不足等问题,我市将充分考虑身份、工作性质、年龄、学历、法律经历等条件,首先必须具备一定的法律专业知识,否则就流于外行监督内行的形式;其次要身体健康,具备实际履职能力;第三应当“平民化”,具备社会性,能代表人民意愿。之后根据第九条“省级、地市级人民检察院可以商请机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人民监督员人选;公民个人可以向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名”。同时注意第五条“下列人员不得担任人民监督员:(一)受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的;(二)受过劳动教养或者行政拘留处罚的;(三)被开除公职或者开除留用的。”第六条“下列人员不宜担任人民监督员:(一)党委、政府及其组成部门的负责人;(二)人民代表大会常务委员会组成人员;(三)人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员;(四)执业律师、人民陪审员;(五)其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员”的规定,进行综合选任。另外,由于人民监督员的产生、选任、管理均上提了一级,虽可克服司法地方化的弊端,也有利于加强对下级检察机关办案情况的监督,但限于地理位置、交通、案件规模等条件,执行起来仍是困难重重,亟待解决。
4、强化培训,提高人民监督员素质。人民监督员法律素质的高低直接关系到案件的监督效果。由于进入人民监督员监督程序的自侦案件,往往处在罪与非罪、此罪与彼罪的边缘地带,如果人民监督员不具备良好的法律素质,就难以胜任监督工作,因此必须加强培训,使其拥有正确的思维方式和必要的法律知识以保障判断力。一是强化权利义务意识。人民监督员一方面享有了解检察院重大工作部署、受邀参加、列席有关会议、参与执法检查、案件公开审查、听证等活动,就侦查办案中的违法违纪问题向检察长或上级检察院提出纠正意见及享有检察机关提供的履职场所、工作条件和物质补助等权力,另一方面要遵守国家法律、法规和有关纪律规定,不得妨碍案件公正处理,不失泄密。检察机关要引导他们正确处理好两者的关系,并尽可能提供方便,保障人民监督员履职。二是加强业务培训。如组织参加专题集中培训、检察机关内部讲座、疑难案例研讨、受赠法律书籍等,使人民监督员不断了解法律、法规,熟悉检察机关主要职能、办案程序。三是选编案例。整理汇编人民监督员监督案件,提供参考。四是外出学习、交流。如与其他地方人民监督员交流切磋,学习取经,以他山之石攻玉。
5、依法适用程序。一是保证人民监督员的信息知悉权,以便及时获取必要信息。畅通人民监督员听取检察官汇报案件、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、有关人员陈述、律师意见等渠道,使其客观、全面地获取各种信息,保持案件评议、表决意见等监督活动的正确方向。二是灵活运用事前、事中、事后相结合及异地、本地相结合的监督方式。对应当立案而不立案或者不应当立案而立案的、拟撤销案件的和拟不起诉三种情况宜采用事后监督方式,既可避免人民监督员监督与检察机关独立行使检察权的冲突,又能及时保护犯罪嫌疑人的合法权益。其余四种情况,则可灵活采用事前、事中和事后相结合方式,如对超期羁押、刑讯逼供、暴力取证等采取事前和事中监督,效果挺好,对社会影响较大的案件或是反映强烈单位和个人,人民监督员也可以反馈给检察机关,督促检察机关依法查处,使外部监督转换为内部监督。与此同时,可将异地监督与本地监督结合起来。异地监督可减少不必要的干扰,消除人民监督员的顾虑;本地监督则可以减少不必要的奔波,便于熟悉案情,如兼顾两者,则凸显监督效率。即在全市范围内推行市院与区县院之间及区县之间的“交叉监督”,这是对“上提一级”模式的有效补充。
6、经费保障。《规定》虽对人民监督员工作经费保证作出要求,但是仍显笼统,随着人民监督员工作的不断扩展,这个老问题必将成为“瓶颈”。如何破解?笔者认为,一是申请专项经费,二是争取财政列入预算。要做到这两点,着实不容易,但因为难我们更要努力。要紧紧依靠上级关心和人大支持争取财政预算和拨款,多跑多汇报,不消极等待,尽可能争取经费,除解燃眉之急,还要考虑长效保障。
 
注释:
[1]樊崇义:“人民监督员适度是一项有生机和活力的适度”《人民检察》2004年第二期
[2]文盛堂:“关于人民监督员制度及试行情况——在广东省检察机关人民监督员制度试点工作会议上的讲话” 《人民监督员制度资料汇编》 广东省人民检察院人民监督员办公室编
[3]徐泽军:《人民监督员制度的价值及完善》,《广西经济管理干部学院学报》2004年11月
 
参考文献资料:
1、2003年-2010年《最高人民检察院工作报告》
2贾春旺检察长在人民监督员制度试点工作会议上的讲话(2003年8月29日)广东省人民检察院人民监督员办公室编《人民监督员制度资料汇编》
3《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》 2003年10月15
4、《广东省检察机关全面推行人民监督员制度的实施方案》 2010年10月28日
5《郑红检察长在广东省检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议上的讲话》(2010年12月8日)
6高一飞:《人民监督员制度的正当性探讨》,《贵州民族学院学报》2005年第1期
7陈杰:《完善人民监督员监督程序之我见》,《当代学术论坛》2010年第九期
柯汉民:《人民监督员制度立法可分三步走》,《检察日报2005年11月7日8第3版
9、周金明:《推动人民监督员制度工作健康发展》,新闻来源:正义网(http://www.jcrb.com2010-11-29 09:46
10、赵阳:《我国全面推行人民监督员制度统一选任打破熟人化瓶颈》 《法制日报》2011年2月15日第5版  
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